07.
mas vale cien pajaros volando que uno en mano
o el poder del interes común
— Irina Karamanos — Javier Orrego
Irina Karamanos
militante de Convergencia Social
Javier Orrego
militante y delegado nacional del Comité Central de Convergencia Social
La subsidiariedad, no obstante, no tuvo el resultado esperado. El interés privado, cuya realización debía implicar la más óptima asignación de recursos en la sociedad, resultó más bien favorable para ciertos intereses particulares en perjuicio de los intereses de toda la sociedad. Si la sociedad se organiza en torno al lucro y el Estado se rige por lógicas mercantiles, no es posible ofrecer garantías sociales de ninguna clase ni emprender una planificación estatal orientada al interés común.
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El momento constituyente abre interrogantes sobre las estructuras vigentes para repensar lo constituido y despertar la imaginación política. En este trayecto se movilizan preguntas fundamentales acerca de la organización de la sociedad, sus reglas e instituciones. Si antes del estallido acostumbrábamos a mantenernos dentro de lo posible, hoy nos encontramos en un tiempo ubicado entre los márgenes de una institucionalidad y la siguiente. Es por esto que las certezas se desbordan, aparecen dudas múltiples y ansias de edificar en alto. Probablemente lo más apremiante sea sostener una apertura democrática para sobrellevar el estado líquido del debate, previo a su fundición en otros moldes. Lejos el mayor desafío es pensar lo nuevo, levantando premisas para entender el orden que abandonamos y diseñando propuestas para la concreción descentralizada y democratizante del interés común en la nueva institucionalidad. En este documento presentamos una revisión para pensar la superación del Estado subsidiario y regulador, avanzando hacia una lógica de desconcentración del poder económico y político y delineando procesos de toma de decisión desde la perspectiva regional y local.
En términos clásicos, la subsidiariedad persigue asegurar la iniciativa de las actividades económicas a los particulares, de manera de limitar al Estado a ejercerlas cuando ellos no puedan o quieran y habiendo agotado todos los mecanismos para favorecerlos. En la extracción de bienes comunes naturales, el Estado cede la iniciativa a las empresas transnacionales y establece un marco regulatorio que las favorece directamente: invariabilidad tributaria, aguas del minero, Estatuto de Inversión Extranjera, etc. Se consagra una protección constitucional mediante la exigencia de un quórum supra mayoritario. El Estado podría desarrollar actividades empresariales o participar en ellas solamente si una ley de quórum calificado lo autorizara, quedando sometido a la legislación común.
Más allá de este enfoque clásico, la subsidiariedad se expresa en dos ámbitos más. Por una parte, en la provisión de servicios sociales, en la que el Estado pauperiza los servicios estatales, subvenciona la actividad particular y subsidia a la demanda: sistema de voucher y subvenciones en educación, subsidios con intermediación y construcción privada en vivienda, fondos concursables en cultura, etc. Por otra, en su ámbito estatal, en que se somete al Estado a las lógicas del mercado en su funcionamiento y organización interna. Las propias empresas y servicios del Estado asumen estatutos de autonomía y técnicas de administración privada: empresas relacionadas en las universidades estatales, autofinanciamiento de los hospitales, focalización del gasto social, financiamiento de programas en base a indicadores de rendimiento, etc.
Se alcanzó entonces una cierta convicción de que la regulación se había vuelto indispensable para terminar con los excesos del capitalismo y para favorecer la realización del interés de la sociedad en su conjunto.
Resultó particularmente llamativo el intento por regular la provisión de servicios sociales. El bacheletismo propuso que lo público, esfera de la realización del interés común, sería realizable no solamente por la vía estatal sino que también por la iniciativa particular, siempre y cuando esos agentes se rigieran por las normas de lo público y no de lo privado. No se trataba ya simplemente de asegurar márgenes de ganancia o de pauperizar servicios estatales como en el paradigma subsidiario, sino más bien de establecer un mismo marco normativo que permitiera a los agentes, particulares y estatales, asegurar la consecución del interés común, a pesar de que sus móviles continuaran siendo los de agentes privados. A esto le denominaron el régimen de lo público (Atria et all, 2013). El segundo gobierno de Bachelet promulgó la Ley de Inclusión Escolar, incluyendo dos cambios que muestran lo que es en verdad este nuevo régimen: Primero, se terminó con el copago, pero se cubrió el déficit a través de un aumento de subvenciones. Segundo, se convirtió a los establecimientos particulares subvencionados en entidades sin fines de lucro, pero se reguló (no se prohibió) el mecanismo de desviación de fondos estatales a través de sociedades inmobiliarias relacionadas.
Ahora bien, lo que en la esfera de la provisión de servicios sociales se presenta como el régimen de lo público, en materia económica aparece como el orden público económico de la libre competencia. Ambos son aspectos de un mismo orden, donde lo relevante no es quién ejerza la actividad o servicio, empresas estatales o particulares, instituciones del Estado u organizaciones sin fines de lucro. Lo relevante es que los intereses privados y estatales propendan a realizar el interés común, el que es presentado como el interés de la sociedad en tanto consumidores y agentes competitivos. Luego, si se acredita que ese interés común es realizable, el Estado puede destinar sus fondos a esas actividades, sea como subvenciones para proveer un servicio social, sea como subsidios o beneficios fiscales como incentivo a la eficiencia de la producción. Consecuentemente, las empresas estatales pueden convivir con los agentes privados, no ya restringiendo su actividad, sino rigiéndose por las normas de una sana competencia. El Estado, que ya había interiorizado las lógicas mercantiles según el principio de subsidiariedad, ahora se asume íntegramente como un privado. Este es el momento en que se completa la identificación de lo privado y lo estatal, y que, al mismo tiempo, inaugura el Estado Regulador. Lo que devino como un abuso bajo la subsidiariedad, ahora se consolida a partir de la regulación.
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El llamado social y político del período, que nos invita a pensar una nueva sociedad en potencia, requiere de imaginación política y agencia colectiva para la realización del interés común, la traducción de las potencialidades hacia cambios materiales que generen condiciones dignas de vida y de desarrollo.
Los defensores del paradigma de la regulación han sostenido que la libre competencia constituye un principio de orden público económico. Si se asegura la libertad de todos los agentes económicos se producirían más y mejores bienes a menores precios. Pero, es constatable que lo que para los consumidores y agentes competitivos es una defensa férrea y coherente, puede no llegar a serlo para el interés común, donde la regulación entra en contradicción con el interés de la sociedad. En el mercado de la electricidad, por ejemplo, el precio más barato es el que marca la pauta para todas las generadoras a la hora de ingresar energía a un sistema de transmisión, pero resulta que son las centrales a carbón las que producen a precios más bajos, lo que coloca barreras objetivas a un cambio en la matriz energética a partir de energías renovables.
Peor aún: ¿es cierto que de hecho se protege el interés común? Los grandes poderes compradores suelen perjudicar a toda una gama de pequeños productores. Sin embargo, los ilícitos perseguidos por las instituciones que defienden la libre competencia suelen ser más efectivos cuando se trata de precios que cuando se trata de la desconcentración. O, sin ir más lejos, se suelen suscitar toda clase de impericias y omisiones cuando se trata de regular al gran capital. Los pomposos anuncios que auguran compromisos de los grandes grupos económicos en su autorregulación no son nada más que la regulación en su ámbito ideológico (Von Wolfersdorff, 2020). La realidad es dramática y diametralmente otra. Basta mencionar otro ejemplo en materia ambiental. Las termoeléctricas instaladas antes de la reglamentación del Servicio de Evaluación Ambiental no fueron obligadas a obtener una resolución de calificación ambiental, y al día de hoy, las generadoras de energía acordaron “de palabra” con el gobierno un cierre de estas centrales, asegurándose desembolsos periódicos del Estado durante cinco años por mantenerse en estado de reserva estratégica, en caso que las energías limpias no pudieran ser implementadas.
A diferencia de las posturas ya criticadas, nosotros creemos que lo público se constituye en una comunidad, y lo que ocurre en ella es propiamente lo común. En sus distintos niveles (locales, regionales, nacionales, etc.), y tipos (educativo, productivo, religioso, etc.), la comunidad es la base democrática de la sociedad. Es decir, no se trata del interés mercantil del agente competitivo ni de la homogeneidad del interés corporativo, sino que de la diversidad de lo común. Para que un individuo o corporación incida en lo público tiene que poner en común lo que antes residía en la sola esfera privada del arbitrio interno o de la organización. En este contexto, el rol del Estado consiste en acercarse progresivamente a lo público brindando un “paraguas” institucional a las decisiones de la comunidad sobre el modo de producir la vida. Así, en el plano de la educación, le corresponde a la comunidad educativa definir un proyecto educativo. Para esto se hace indispensable la reunión de todos los intereses (liberales, conservadores, etc.) y de todos los actores (alumnos y apoderados, profesores y auxiliares de aseo, organizaciones de la sociedad civil, centros de alumnos, etc.). El Estado, por su parte, asume un financiamiento fiscal directo al proyecto educativo, el que es vinculante para el colegio público. Los que no estén de acuerdo, siempre podrán enseñar en sus colegios privados, pero sin platas del Estado.
Ahora bien, si la producción de la vida es el asunto mismo de la comunidad, la sociedad en su conjunto debe asumir la tarea productiva como un problema institucional. A este respecto es necesaria una planificación desde la comunidad que haga posible descentralizar el poder político y económico y democratizar la toma de decisiones regionales y locales en la complejización de los procesos productivos (innovación y transferencia tecnológica) y en la instalación de infraestructura y capacidad humana. Dado que en la producción hay distintos niveles (nacional, regional, local) y aspectos (capacitación, trabajo, inversión, etc.), se requiere de una planificación integral en red (Hacienda, Educación, Ciencias, Trabajo, CORFO), donde, por un lado, las definiciones de carácter central sean funcionales a la redistribución del poder regional y local, y por otro, las decisiones se tomen por todos los agentes productivos (empresas, sindicatos, universidades, cooperativas, etc.) en igualdad de condiciones.
En este contexto, los CFT estatales y las universidades deben ser capaces de constituirse en un canal para la comunidad y sus decisiones en materia productiva. Hasta ahora, la universidad ha dependido de la recaudación de aranceles, a través de mecanismos como el CAE, y ella se ha visto, en consecuencia, forzada a moldear su propuesta académica en función de atraer nuevos estudiantes, es decir, de responder a la demanda. Por el contrario, de contar con un aporte basal a la oferta, podría disponer de su presupuesto en función de una propuesta académica enfocada en el desarrollo regional y local, especialmente a través de las unidades de investigación, cuya planificación estará siempre estrechamente relacionada con el origen del financiamiento y los indicadores que orientan su distribución. Esta es una perspectiva que ya siguen los CFT estatales con miras a descentralizar la oferta educativa y aumentar la vinculación con los sectores productivos y las necesidades locales. Ambos casos nos llevan a pensar en nuevas configuraciones institucionales para definir la distribución del gasto público, que cuenten con mecanismos que vinculen a la comunidad en la definición de prioridades, criterios e indicadores que condicionen la inversión de recursos a la pertinencia regional y local y no a estándares centralizados.
Estas proposiciones buscan estrechar la distancia entre las instituciones públicas y la comunidad, las que deben ser parte de un diseño de largo plazo que abre la Convención Constitucional. Se trata de una “desobediencia epistémica de los sujetos para comprender el tiempo presente y reconocer en él la cualidad de lo nuevo y emergente. Ese comprender implica estar dispuestos a desprendernos de lo que se autoimpone como esencial, natural y estable en el tiempo” (Cordero, 2013, p, 12).
Refefencias bibliográficas
Atria, F., Larraín, G., Benavente, J., Couso, J. & Joignant, A. (2013). El otro modelo. Del orden neoliberal al régimen de lo público. Santiago, Chile: Debate.
Cordero, R. (2013). Formas de Comprender el Presente. Santiago, Chile: Universidad Diego Portales.
Von Wolfersdorff, J. (2020). La Gran Transformación de Chile. Agosto 22, 2020, de CIPER Sitio web: https://www.ciperchile.cl/2020/08/22/la-gran-transformacion-de-chile/