En la misma línea, Rosalind Dixon (2018) apunta al uso de los derechos constitucionales como sobornos. Señala que, mientras se constata una tendencia mundial a ampliar la lista de los derechos constitucionales, muchas veces la consecuencia de esa ampliación es preparar el camino para la consolidación de un partido dominante o un mandato presidencial que termina limitando la efectividad de esos mismos derechos. La autora advierte sobre el peligro de un soborno a la sociedad civil por parte de actores que, a cambio de reconocer derechos, logran ampliar estructuralmente su poder. Los procesos constituyentes de Ecuador y Fiyi serían ejemplos de una ampliación de derechos combinada con la reducción de la competencia política.

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Otro ejemplo: María Victoria Murillo, en su intervención como oradora principal del 13° Congreso Chileno de Ciencia Política realizado en Santiago en octubre de 2018, señaló que en América Latina conviven instituciones fuertes y débiles, y que estas últimas suelen ser una opción estratégica de los actores políticos, y no el producto de un diseño defectuoso, como se podría suponer. Su libro “La ley y la trampa en América Latina”, próximo a publicarse por editorial siglo XXI, recoge un argumento desarrollado junto a Daniel Brinks y Steven Levitsky (2019), y según el cual “conceder” derechos puede servir para encubrir el aumento del poder presidencial. “El no cumplimiento es una vieja estrategia política, no un error de diseño”, explica Murillo. Las nuevas reglas e instituciones funcionan sobre sociedades con estados débiles y con grandes desigualdades económicas, étnicas y regionales. Las elites aceptan que se garanticen derechos porque saben que las instituciones serán incapaces de hacerlos cumplir (Guzmán, 2020).

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Todos estos diagnósticos apuntan en una clara dirección: desconcentrar el poder es condición necesaria, aunque tal vez no suficiente, para que la carta de derechos no sea letra muerta. Si queremos que el cambio institucional se oriente a garantizar derechos sociales, económicos, culturales y medioambientales, es necesario buscar una redistribución no sólo en el campo económico sino también en el político. Desconcentrar el poder requiere modificar el hiperpresidencialismo y ampliar la participación popular en la toma de decisiones colectivas. En América Latina, reducir el poder presidencial ha sido para muchos intelectuales sinónimo de fortalecer al Congreso. Por eso, cuando se habla de sala de máquinas, de evitar el soborno de los derechos o de una debilidad institucional enfocada a mantener el statu quo, la respuesta suele encontrarse en un debate sobre las virtudes y defectos del presidencialismo en comparación con el parlamentarismo. Es la dirección que ha tomado, en forma predominante, la discusión actual sobre el régimen político en el proceso constituyente.

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Presidencialismo versus parlamentarismo

La ciencia política ha comparado las formas de gobierno presidencial y parlamentario sobre la base de la pregunta por la estabilidad democrática. Por un lado, se ha señalado que los sistemas parlamentarios, predominantes en Europa y en los países herederos del colonialismo británico, han tenido menos quiebres autoritarios que los presidencialismos, especialmente los de América Latina. Al mismo tiempo, se ha analizado la diferencia entre los presidencialismos de la región, donde el ejecutivo claramente predomina sobre el poder legislativo, y el modelo estadounidense, donde el Congreso ha actuado como un contrapeso mayor de la presidencia. Para estos análisis, no sólo es importante cotejar las atribuciones de Presidencias y Congresos y su mutua relación, sino también la forma en que estas instituciones interactúan con el sistema electoral, el sistema de partidos, el nivel de polarización y fragmentación política, y el contexto socioeconómico. En consecuencia, no basta con cuantificar las atribuciones de uno u otro poder del Estado para comprender el funcionamiento del régimen de gobierno.

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Presidencialismo y parlamentarismo difieren en el origen del mandato político, la forma de determinar su duración y el control del gabinete. Respecto del origen del mandato, los sistemas presidenciales tienen una “legitimidad dual”: tanto la Presidencia como el Congreso tienen una autorización política directa a través de elecciones. Ambos poderes responden en forma separada a la soberanía popular. En los regímenes parlamentarios, en cambio, es el Parlamento el que designa a la jefatura del gobierno, usualmente en la figura de Primer Ministro. La jefatura de gobierno, que depende de la mayoría parlamentaria, se separa de la jefatura del estado, de carácter más simbólico, y que puede estar representada en una Presidencia o en un(a) monarca. 

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La permanencia de las autoridades en los sistemas presidenciales obedece a periodos fijos: la duración de los mandatos presidencial y parlamentario está establecida en la Constitución. En cambio, crisis políticas y variaciones en las mayorías electorales pueden producir mandatos variables en regímenes parlamentarios, permitiendo un cambio en la jefatura del gobierno a través de un voto de censura, o incluso a través de elecciones anticipadas para nombrar un nuevo gobierno, sin que ello genere un quiebre. Por último, mientras el gabinete a cargo de ejecutar las políticas depende del ejecutivo en los sistemas presidenciales, en los regímenes parlamentarios el gabinete es controlado por el parlamento (Linz y Valenzuela, 1994; Mainwaring y Shugart, 1997).

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Además de los modelos presidencial y parlamentario, existen regímenes mixtos que combinan elementos de ambos. Uno de ellos es el semipresidencialismo, tal como existe en la Quinta República francesa desde la Constitución de 1958 y aquel que existió en la República de Weimar (1919-1930). Un elemento central en el análisis de los regímenes presidencial, parlamentario y mixto (semi-presidencial o de otro tipo) es la capacidad que tengan de generar gobiernos con amplio apoyo político y construir mayorías duraderas (Skach, 2005).

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Linz y Valenzuela (1994) desarrollaron una severa crítica al presidencialismo latinoamericano, concluyendo que los quiebres autoritarios y las dictaduras militares que se propagaron en la región desde mediados de la década de 1960 fueron en parte producto de la rigidez de los periodos fijos de gobierno y el “choque de trenes” entre una presidencia y un congreso con mandato popular autónomo. Linz y Valenzuela señalaron como factores intervinientes en el fracaso de la democracia presidencial la existencia de esta “legitimidad dual” electoral, la fragmentación de los sistemas de partidos, la falta de mayorías parlamentarias de gobierno y el consecuente bloqueo de la agenda, la polarización y las tendencias plebiscitarias de la función presidencial. 

Guillermo O’Donnell (1999), en la misma línea, advirtió sobre el peligro de debilitamiento de la rendición de cuentas entre poderes del estado, lo que bautizó como “accountability horizontal”. Observando el uso abusivo de decretos de emergencia en Argentina, O’Donnell desarrolló el concepto de “democracia delegativa” para describir una presidencia de tendencias plebiscitarias que, amparada en el apoyo electoral, reduce sus propias limitaciones institucionales para ampliar su esfera de poder, pasando no sólo sobre el Congreso sino también sobre la independencia judicial.

Además del debate presidencialismo-parlamentarismo, parece relevante detenerse en las distintas versiones del presidencialismo. El grado de discrecionalidad en el uso de estados de excepción, la facultad de emitir decretos, la capacidad de vetar legislación, la iniciativa exclusiva de ley en determinadas áreas y el control de la agenda legislativa distinguen a los regímenes latinoamericanos del presidencialismo estadounidense, que tiene un Congreso más fuerte. Hay que decir, sin embargo, que incluso en ese modelo existen análisis que hablan de una tendencia expansiva del poder presidencial en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, lo que se ha llamado “la presidencia imperial” (Schlesinger, 2004). 

Cheibub, Elkins y Ginsburg (2011) han señalado que el rol preponderante de la presidencia en el proceso legislativo distingue al presidencialismo latinoamericano del modelo estadounidense. Mientras en Estados Unidos la presidencia puede vetar legislación, actuando como protectora del status quo, en América Latina suele tener, además, la facultad de legislar por decreto, iniciar proyectos de ley y controlar la agenda legislativa a través de “urgencias”, lo que fortalece su posición frente al Congreso. Para estos autores, las atribuciones sobre excepción son un rasgo que distingue al presidencialismo latinoamericano, tanto del parlamentarismo como de los sistemas presidenciales no latinoamericanos.

La discusión sobre una eventual relación causal entre la existencia de un régimen presidencial y el quiebre de la democracia frente a situaciones de crisis está lejos de encontrarse zanjada en la discusión académica. El régimen político interactúa con variables como la existencia o no de gobierno dividido, la distancia ideológica entre partidos políticos y el contexto económico. Con todo, décadas de trabajos empíricos parecen indicar que los presidencialismos sí son en general más proclives al quiebre de la democracia que los parlamentarismos, al tiempo que algunas formas de presidencialismo son más estables que otras.

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El debate presidencialismo-parlamentarismo en Chile

 

La discusión sobre las ventajas y desventajas del presidencialismo y el parlamentarismo ha estado presente en la ciencia política, el derecho y también en la política nacional al menos desde finales de la década de 1980. Las propuestas para moderar el extremo presidencialismo que ha caracterizado a las constituciones de 1833, 1925 y 1980 han tomado la forma de una demanda por desconcentrar el poder y fortalecer los contrapesos institucionales, en especial el que puede ejercer el Congreso. El presidencialismo chileno ha destacado como uno de los más radicales en América Latina, situación reforzada por el centralismo político y administrativo. El gran jurista Hans Kelsen, por ejemplo, describió nuestra Constitución de 1925 como parte de un movimiento anti-parlamentarista que se expandió desde Europa, y señaló que contenía características casi dictatoriales. La de 1980, aunque también estableció un presidencialismo reforzado, instaló a las Fuerzas Armadas como un elemento de contrapeso al poder ejecutivo. 

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Así como las reformas constitucionales de 1874 (a la Constitución de 1833) buscaron moderar el poder de la presidencia fortaleciendo al Congreso y los tribunales de justicia, las de 2005 (a la Constitución de 1980) también intentaron robustecer las mermadas atribuciones del poder legislativo. Entre las 54 reformas a la Constitución de 1980 aprobadas en 1989 y que hicieron posible la transición a la democracia, se eliminó la atribución presidencial de disolver la Cámara de Diputados y se redujo su discrecionalidad en el uso de estados de excepción constitucional. La reforma de 2005 redujo el periodo presidencial de 6 a 4 años, aumentó la injerencia del Congreso y los tribunales en el uso de estados de excepción e introdujo la fiscalización de los actos de gobierno por la Cámara de Diputados. Las interpelaciones a ministros y las comisiones fiscalizadoras provienen de esa reforma. 

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En sintonía con las críticas al presidencialismo lideradas por Linz y Valenzuela, en septiembre de 2018, Eyzaguirre, Figueroa y Jordán dieron a conocer una propuesta de cambio de régimen político con miras a un eventual proceso constituyente. Su propuesta busca generar un “presidencialismo parlamentarizado” que garantice gobiernos con mayoría parlamentaria, lo que requiere de partidos fuertes. Entre las innovaciones de la propuesta se cuenta la ratificación del presidente por el Congreso, en caso que no obtenga mayoría absoluta en la primera vuelta, para garantizar que tendrá el apoyo necesario para gobernar. También se incluye la facultad presidencial de disolver el Congreso por una sola vez, durante los dos primeros años de mandato; la posibilidad de reelección presidencial inmediata por una vez; la posibilidad de que la ciudadanía revoque leyes a través de un procedimiento de democracia directa, y un Congreso unicameral. Mientras algunos sectores, especialmente de la derecha, se muestran reacios a modificar el hiperpresidencialismo, existe un apoyo bastante amplio a la idea de revisarlo. Es de esperar que propuestas como la antes citada generen una deliberación profunda y abierta a la ciudadanía acerca de la eventual modificación del presidencialismo chileno.

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Conclusiones

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El debate sobre régimen político es un elemento clave de la discusión constitucional, en especial si se pretende que la demanda por redistribución económica y política no sea letra muerta. No basta con ampliar el listado de derechos constitucionales; es necesario democratizar la decisión política desde la “sala de máquinas”, buscando los mecanismos que permitan la mayor inclusión y representatividad de las decisiones. Sin duda, esto significa revisar las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, un nuevo balance entre estos dos poderes no es suficiente para el objetivo planteado. 

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La construcción de un régimen parlamentario eficiente requiere partidos políticos fuertes y disciplinados. Este factor es todavía más importante en sistemas parlamentarios que en sistemas presidenciales, porque la presidencia siempre dependerá del apoyo de esos partidos en el Congreso. En un contexto de aguda crisis de las instituciones, que afecta con particular intensidad la credibilidad y adhesión a los partidos y el Congreso, no parece plausible que la solución para fortalecer la democracia sea únicamente transferir el poder político desde la presidencia al Congreso. La pregunta más relevante es cómo incorporar mayores niveles de representatividad de la diversidad social en las futuras instituciones: cómo acercar la política a la ciudadanía a través de vínculos sustantivos y mecanismos de participación.

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Fortalecer los partidos requiere una transformación profunda de su funcionamiento y de su vinculación con la sociedad. También es necesario considerar la construcción de nuevos espacios de mediación, programáticos y con contenidos, que complementen el trabajo de los partidos. Por último, la redistribución del poder involucra generar innovaciones democráticas, entendidas como instituciones destinadas a incrementar la participación ciudadana más allá de las elecciones (Zaremberg y Welp, 2020). En suma, la modificación del régimen político en el actual proceso constituyente debería apuntar a fortalecer las atribuciones y capacidades del Congreso como contrapeso de la presidencia. Al mismo tiempo, una política menos elitista y con mayor inclusión de la diversidad social requiere también instituciones participativas y mecanismos de democracia directa que complementen los espacios actuales de la representación política.

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Referencias bibliográficas

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Brinks, D., Levitsky, S. & Murillo, M.V. (2019). Understanding Institutional Weakness. Power and Design in Latin American Institutions. Cambridge University Press. 

Cheibub, J., Elkins,Z. & Ginsburg, T (2011). “Latin American Presidentialism in Comparative and Historical Perspective”. Artículo presentado en el simposio de Texas Law Review “Latin American Constitutionalism”, 4-5 de marzo 2011.

Rosalind, D. (2018). “Los Derechos Constitucionales como sobornos”. Revista Derecho & Sociedad 51, octubre 2018.

Eyzaguirre, N., Figueroa, P. y Jordán, T. (2018). “El necesario cambio al régimen político. Hacia un presidencialismo parlamentarizado”. Documento de trabajo. URL: https://flacsochile.org/taller/CambioRegimenPolitico_NEG_PFR_TJD.pdf

Gargarella, R. (2014). La sala de máquinas de la Constitución: dos siglos de constitucionalismo en América Latina (1810-2010). Buenos Aires: Katz Editores.

Guzmán, J.A. (2020). Entrevista a María Victoria Murillo, PhD de Harvard: “En Chile, la elite tuvo suficiente poder para resistir hasta el final sin hacer ninguna concesión y eso hizo que explotara el sistema”. CIPER. 19/09/2020. URL: https://www.ciperchile.cl/2020/09/19/en-chile-la-elite-tuvo-suficiente-poder-para-resistir-hasta-el-final-sin-hacer-ninguna-concesion-y-eso-hizo-que-explotara-el-sistema/

Linz, J. & Valenzuela, A. (1994). The Failure of Presidential Democracy, Vol. I. Baltimore & London: The Johns Hopkins University Press.

Mainwaring, S. & Matthew, S. (Eds) (1997). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge, New York: Cambridge University Press.

O’Donnell, G. (1999). Counterpoints: Selected Essays on Authoritarianism and Democratization. Indiana: University of Notre Dame Press.

Schlesinger, Arthur M. ( 2004). War and the American Presidency. New York: W.W. Norton & Co.

Skach, C. (2005). Borrowing constitutional designs. Constitutional law in Weimar Germany and the French Fifth Republic. Princeton & Oxford: Princeton University Press.

Zaremberg, G. & Welp, Y (2020). “Más allá de enfoques utópicos y distópicos sobre innovación democrática”. Recerca. Revista de Pensament i Anàlisi, 25(1), pp. 71-94.

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